一次没有先例的探索

　　

　　中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家，其庞大的养老保障体系应如何运行，放眼全球亦无例可循

　　《瞭望东方周刊》记者陈融雪 | 北京报道

　　中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家。不仅如此，据《国家应对人口老龄化战略研究》课题组统计，2012年中国的老年人口数量已达1.94亿，2013年将突破2亿大关，2025年将突破3亿。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司接受《瞭望东方周刊》采访书面回函说，受平均预期寿命延长、持续低生育水平、快速城镇化以及三次生育高峰等因素影响，未来我国人口老龄化将进一步加速发展，形势非常严峻。  

　　一言概之，中国未富先老，将成为世界上抚养负担最沉重的国家之一。

　　养老保障体系制度不再留白

　　全国老龄委办公室副主任阎青春接受《瞭望东方周刊》专访时表示：中国的养老保障体系包括基本养老保险、社会福利和社会救助三大块。30年来，中国出台各种涉老文件超过500件，养老保障体系经过三次大的调整，目前已实现了制度上的全覆盖。

　　他说，中国在短短的几年里建立起世界上最庞大的养老保障体系，这是一个堪称举世瞩目的巨大成就。

　　在北京，东城区市民王强刚到45岁。在他看来，这似乎已过了应聘打工的好年纪，但正好赶上筹备养老的“好时候”：“从现在起每个月交700元的养老金，到60岁刚好交满15年。到那时我每月应该不止领1330元哦，时间上看还算合适。”

　　王强说的“1330元”是北京市2013 年城镇居民养老保险的最低养老金额。2011年7月1日，中国启动城镇居民养老保险制度试点，填补了养老保险制度最后的空白。

　　在此之前，像王强这样的城镇非从业人员想参保也找不到适合其情况的养老保险制度。

　　阎青春告诉《瞭望东方周刊》， 2009年，中国开始新型农村社会养老保险(新农保)试点，2011年开始城镇居民社会养老保险居保(城居保)试点。至2012年8月，两大养老保险实现了制度上的全覆盖，与此前建立的城镇职工养老保险一道，实现了国民养老保障制度城乡覆盖不留空白。

　　要从制度全覆盖到人员全覆盖

　　在中国，新农保和城居保采取自愿参保的方式。以新农保为例，高龄农民普遍积极参保，但一些地方不乏45岁以下农民对参保不积极的情况。

　　在河南郑州，72岁老人张丽莉(音)决定投保是经过儿子认真计算的。张丽莉告诉《瞭望东方周刊》，只要每年交100元(郑州新农保每年缴费从最低100元到最高3000元，分15个档次可选)，交满15年，60岁后就可以所缴总额除以139，按月把钱领回来。

　　“算算领保领139个月就赚回来啦！”她每月能领到来自政府财政的95元养老金，张丽莉说。“这个是参保后政府送的钱！比我兄弟实惠多啦，他在开封兰考，每个月只有60元呐。”

　　本刊记者咨询郑州、开封和北京三地人保部门的12333热线获知，中央财政对新农保的基础养老金统一为55元，各级政府另有不同的配套。配套后，开封兰考为60元，郑州为75元，北京则达到390元。

　　在张丽莉每个月领到的95元里，75元之外的20元乃出于她以72岁年纪所享受的高龄津贴，属于社会福利。

　　据民政部对本刊的回函介绍，中国已建立适度普惠的老年福利制度，对于高龄老年人，全国18个省份出台了标准不同的高龄补贴制度。

　　对于经济困难老年人，全国已有22个省份建立了养老服务补贴制度，并提供低偿或者无偿的养老服务。

　　对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人，政府负责保障他们的基本生活，并提供无偿的养老服务。

　　就郑州而言，超过70岁的老人在80岁之前每人每月可领20元的高龄福利金。 80至90岁的老人福利金为50元，90至100岁为100元，100岁以上的老人每人每月能领200元福利金。

　　张丽莉告诉记者，她大侄子刚四十岁出头，“年轻人看不上几十块钱(政府基础养老金)，没参保。”

　　就此类“基础养老金吸引力不足”的情况，人保部副部长胡晓义曾公开表示：坚持低水平起步、广覆盖，是我国社会保障制度的一条基本经验。

　　养老金“九连增”背后

　　在中国，企业退休人员基本养老金自2005年首次调整后连续九年增长，2013年达到1893元。从2005年的月人均700元提升到近1900元，人均涨幅达到1.7倍，年均增幅超过10%。

　　阎青春乐观表示，中国企业职工养老金连年增长，医保的补助标准、支付比例也在年年上调。今后新农保、城居保的待遇水平也会随经济发展而增加。

　　而另一方面，考虑到9年来的通货膨胀因素影响，货币购买力的下降，要解读养老金的实际增长就有必要引入一个概念---“养老保险替代率。”

　　养老保险替代率是指社会平均工资替代率，即一个人退休之后能拿到相当于社平工资多少的比例。国际警戒线为50%，按照国际经验，养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%~70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。

　　国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金的最低替代率为55%。

　　我国建立职工养老保险制度时，预期的平均替代率为58.5%。这一水平能保证必要的生活支出。

　　现实的数据显示，中国基本养老保险退休金对在职职工平均工资的水平从1997年的76%下降到了2009年的47%。据测算，2010年替代率为42%，2011年有上升，达到44%左右。

　　养老金九连增的背后，替代率还连年徘徊在国际警戒线下。由此可见，根据工资增长率和物价指数，建立制度化、精准化的养老金增长机制显出必要性。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司表示，我国是在经济尚不发达的情况下进入老龄化社会的，长期面临着实现可持续发展和提高老年保障水平的双重压力，“未富先老”在相当长时期内仍然是我国老龄问题的基本特征。

　　同时，我国人口老龄化、高龄化、空巢化加速与工业化、城镇化、现代化建设相伴随，与城乡差距、区域差距、收入差距扩大相重叠，与经济转轨、社会转型、文化领域变革相交织。

　　发达国家在长时期、分阶段出现的人口老龄化问题，我国将在短期内同步呈现、集中爆发，对经济发展、社会管理、公共服务、社会稳定、思想文化等诸多领域将产生更为复杂深刻的影响。

　　我国仍然是一个发展中国家，人均收入水平还比较低，地区间发展很不平衡，国家和绝大多数居民并不富裕，如果把保障标准定得过高，财政压力大，城乡居民缴费也有困难，保障面就难以扩大。

　　双轨制改革试点无实质突破

　　在企业养老金九连增难掩低替代率的尴尬背后，中国事业单位和机关单位的养老金替代率一直被社会批评为“居高不下”。

　　人社部专家咨询委员会专家、中央财经大学社保系主任褚福灵曾专题调研过我国养老金替代率问题。据褚福灵公布的数据，中国机关事业单位的人均退休金近5000元，替代率总体维持在92%~107%水平。

　　机关事业单位人员不用缴费，但是养老金却要比企业高许多。 中国的“养老金双轨制”备受争议：

　　在双轨制下，政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度；而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

　　缴费时企业职工按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；领取时企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；

　　最引人争议的在于，享受的标准不一样，即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是3~5倍，最高可相差50倍。

　　双轨制的形成原因要追溯至计划经济时期。经济体制改制前，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。

　　1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。

　　在这个阶段，企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。而机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。

　　改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。

　　尽管从2008年开始，有广东、上海等5省市事业单位试点改革，然至今没有实质性突破。

　　被期待的企业年金制度

　　西北大学公共管理学院副教授张盈华认为，机关事业单位的生活补贴由地方财力负担，具备“准职业年金”的性质，从这个角度上看，机关事业单位退休金替代率是退休费替代率和职业年金替代率之和。

　　而城镇企业职工的替代率没有考虑企业年金部分或者根本没有企业年金。如果企业年金制度能够建立，按照国际经验，企业年金能在政府养老金的基础上，再增加20%至30%的替代率。企业养老金制度设计时预期替代率为58.5%，两者之和即接近90%。

　　事实上，早在1995年，原劳动部就出台过一部企业建立补充养老保险制度的意见。到2004年，原劳动部在此基础上出台《企业年金试行办法》，以促进建立多元的养老保险体系。

　　然而，人社部2011年统计公报显示，2011年末全国有4.49万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1577万人；年末企业年金基金累计结存3570亿元。无论从参加企业规模、还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金都比较弱小，远没有承担起补充养老金的责任。

　　阎青春认为，要提高替代率水平，从根本上讲还是要增加养老金的收入来源。这有赖于养老保险体制的改革，在建立多元的保障体系的同时，也要实现养老金的保值增值，同时积极探索财政、国有资产增加对社会养老保险基金投入和补充的办法。

　　世界上没有先例的探索与实践

　　据中国社科院《中国养老金发展报告2012》披露，2011年全国32个统筹单位中有14个收不抵支，收支缺口高达766.5亿元。此前有数据显示，养老现收现付制让年轻人的养老金大部分支付给了现有的退休人员，只有8%进入个人账户，空账高达2万多亿。

　　而2020年到2050年，中国将进入加速老龄化阶段，人口红利将逐步转为“老龄化负担”。有利于经济社会发展的“人口机会窗口”将逐步关闭；即使严格控制养老金增长水平，2030年前后养老金支出总额也将以10万亿元计。

　　届时，养老金空账将如何运转？

　　阎青春表示：对于空账问题，首先要理清空账的形成原因，然后再对症下药研究解决填补空账的办法。

　　阎青春说，长远来看，随着人口老龄化加快，国家管理的公共养老金收支缺口增加，尽快推出养老金整体投资运营方案显得尤为迫切。

　　养老体系改革顶层设计方案被期待年内出台。

　　人社部副部长胡晓义在2012年的答记者问中强调，一个人口超过10亿的发展中大国解决人口老龄化问题，世界上没有先例，必须立足于国情不断地探索，抓紧进行制度、政策、资金安排的准备。

　　回顾三十年

　　文 | 陈融雪

　　中国老龄政策的演变历程可分三阶段 。

　　第一阶段在20世纪80年代以前，并不存在现代意义上的老龄政策。

　　第二阶段以1982年联合国在维也纳召开第一次老龄问题世界大会为起点，至1997年国务院出台《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，中国基本养老保险制度设计趋于完成。

　　第三阶段以1999年中国人口年龄结构进入老年型为起点，各种涉老政策、规范陆续出台。至今，有关政策达500多件。

　　纵观历年出台的重要政策，可见养老保障体系蓝图历经变迁---

　　继1951年《中华人民共和国劳动保险条例》出台后，1955年国务院又颁发了《国家机关退休人员处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，提出要求企业、各级人民政府及相关事业单位建立相应的保障制度。

　　针对农村，于1956年建立了 “五保制度” ，对无劳动能力、生活无保障的成员保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)和保葬。(注：五保应该是保吃、穿、住、医、葬)

　　“现收现付”制是当时养老保障制度的主要原则。但随着中国经济体制的改制，养老保障政策也随之改革。

　　1986年，国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》打破了传统的就业终身制。1991年6月发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，则宣布实行养老保障社会统筹，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

　　1995年3月，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出了改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合，允许各地结合本地实际选择试点。 　 

　　1997年7月，在总结试点经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，统账结合。

　　统一后方案的要点是：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从1997年的4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。

　　《决定》还要求对养老资金的管理实行收支两条线，逐步实现养老金的社会化发放。

　　在农村，随着1994年《农村五保供养工作条例》和1997年《农村敬老院管理暂行办法》颁布，国家开始探索建立农村社会养老保险制度(老农保)，推行“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的养老保险。

　　但是由于缺乏集体特别是国家财政的有效支持，收效甚微。

　　1999年，国务院叫停该制度，农村养老保险进入停滞期。

　　2000年《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》出炉，明确规定要逐步扩大养老保险的覆盖面，覆盖灵活就业人员和个体工商户；并对个人和企业的缴费责任进行了更加明确的界定，逐步做实个人账户，提高养老保险的统筹层次也成为这一时期的重要工作。

　　按照《方案》，个人缴费比例一步提高到8%，企业缴费全部进入社会统筹。个人账户和统筹基金分开管理，统筹基金不再透支个人账户基金用于现收现付，同时鼓励个人多缴多得，由此而产生的资金缺口经核实后由中央给予补助。

　　2006年新修订的《农村五保供养工作条例》规定五保供养资金在地方人民政府预算中安排。

　　2007年国家颁布新的《劳动合同法》，对企业缴纳社会保险费作出更加明确和严格的限定。

　　2009年，国家推出新型农村养老保险，以政府补贴来带动农民缴费。

　　2011年，推出城镇居民养老保险制度试点，填补了养老保险制度的空白。

 

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